UNION EUROPÉENNE — Module 4
Construction, institutions, compétences et gouvernance budgétaire
Épreuve visée : QCM, thème II « Union européenne ». Ce thème recoupe fortement le module 1 sur la gouvernance budgétaire européenne, et alimente aussi l'épreuve n° 1 dès qu'un dossier touche à une politique publique. Statut des sources : visas [VÉRIFIÉ].
1. Les étapes de la construction
| Traité | Signature | Apport principal |
|---|---|---|
| Paris | 1951 | Communauté européenne du charbon et de l'acier |
| Rome | 1957 | Communauté économique européenne, marché commun |
| Acte unique | 1986 | Marché intérieur, vote à la majorité qualifiée élargi |
| Maastricht | 1992 | Union européenne, citoyenneté, union économique et monétaire, critères de convergence |
| Amsterdam | 1997 | Espace de liberté, sécurité et justice |
| Nice | 2001 | Adaptation institutionnelle en vue de l'élargissement |
| Lisbonne | 2007 | Entré en vigueur en 2009. Personnalité juridique unique, présidence stable du Conseil européen, Charte des droits fondamentaux contraignante |
Piège de date. Le traité de Lisbonne est signé en 2007 et entre en vigueur le 1er décembre 2009, après le second référendum irlandais. Confondre les deux dates est fréquent.
Le retrait. L'article 50 du TUE, introduit par Lisbonne, organise le retrait volontaire. Le Royaume-Uni en a fait le premier usage effectif. Retenir que le retrait est un droit unilatéral de l'État, encadré par une négociation de deux ans prorogeable.
2. Les institutions
2.1 Le triangle décisionnel
Article 13 du TUE énumère sept institutions. Trois participent à la décision législative.
| Institution | Composition | Rôle |
|---|---|---|
| Commission européenne | Un membre par État, collège indépendant | Monopole de l'initiative législative, gardienne des traités, exécution du budget |
| Parlement européen | Élu au suffrage universel direct | Colégislateur, autorité budgétaire, contrôle politique |
| Conseil de l'Union | Ministres des États, formations sectorielles | Colégislateur, autorité budgétaire |
La confusion à ne jamais commettre. Le Conseil européen réunit les chefs d'État et de gouvernement, définit les orientations générales et ne légifère pas (art. 15 TUE). Le Conseil de l'Union européenne réunit les ministres et colégifère. Ce sont deux institutions distinctes, et le jury sanctionne systématiquement l'amalgame.
Se distingue encore le Conseil de l'Europe, qui n'est pas une institution de l'Union : organisation internationale de quarante-six États, siégeant à Strasbourg, dont relève la Cour européenne des droits de l'homme.
2.2 Les autres institutions
Cour de justice de l'Union européenne, Banque centrale européenne, Cour des comptes européenne.
La Cour des comptes européenne contrôle la légalité et la régularité des recettes et dépenses de l'Union et la bonne gestion financière. À ne pas confondre avec la Cour des comptes française.
2.3 La procédure législative ordinaire
Article 294 du TFUE. Codécision entre Parlement et Conseil, sur proposition de la Commission, en trois lectures au maximum, avec comité de conciliation.
Limite. La très grande majorité des textes est aujourd'hui adoptée dès la première lecture, à l'issue de négociations informelles dites trilogues, entre représentants des trois institutions. Ces trilogues ne figurent pas dans les traités et leur opacité fait l'objet de critiques constantes.
3. La répartition des compétences
Articles 3 à 6 du TFUE.
| Type | Portée | Exemples |
|---|---|---|
| Exclusives (art. 3) | Seule l'Union légifère | Union douanière, règles de concurrence du marché intérieur, politique monétaire de la zone euro, politique commerciale commune |
| Partagées (art. 4) | Les États exercent tant que l'Union n'a pas exercé | Marché intérieur, environnement, transports, énergie, espace de liberté sécurité justice |
| d'Appui (art. 6) | L'Union complète sans harmoniser | Santé, industrie, culture, éducation, tourisme |
Subsidiarité et proportionnalité
Article 5 du TUE.
- Subsidiarité — hors compétences exclusives, l'Union n'intervient que si les objectifs ne peuvent être suffisamment atteints par les États et le sont mieux au niveau de l'Union. Répond à la question : faut-il agir à ce niveau ?
- Proportionnalité — le contenu et la forme de l'action n'excèdent pas ce qui est nécessaire. Répond à la question : jusqu'où ?
Le protocole n° 2 confie aux parlements nationaux un contrôle du respect de la subsidiarité, par les mécanismes dits du carton jaune et du carton orange.
Limite. Ce contrôle a été très peu utilisé et n'a jamais conduit au retrait définitif d'une proposition. Sa portée dissuasive reste théorique.
Piège. La subsidiarité ne s'applique pas aux compétences exclusives. L'affirmer sans cette réserve est une erreur.
4. La primauté et l'effet direct
Deux constructions jurisprudentielles, non écrites dans les traités d'origine.
| Principe | Arrêt fondateur | Contenu |
|---|---|---|
| Effet direct | Van Gend en Loos, 1963 | Un particulier peut invoquer une norme européenne devant son juge national |
| Primauté | Costa contre ENEL, 1964 | La norme européenne prime sur la norme nationale contraire |
La tension irrésolue. La Cour de justice affirme une primauté inconditionnelle, y compris sur les constitutions. Le Conseil d'État et le Conseil constitutionnel maintiennent au contraire la suprématie de la Constitution dans l'ordre juridique interne. Plusieurs cours constitutionnelles européennes ont exprimé des réserves comparables.
Une bonne réponse expose les deux points de vue et précise lequel elle adopte, plutôt que d'affirmer une hiérarchie unique.
Les actes de droit dérivé
| Acte | Portée |
|---|---|
| Règlement | Obligatoire dans tous ses éléments, directement applicable, sans transposition |
| Directive | Lie quant au résultat, laisse aux États le choix des moyens. Nécessite une transposition |
| Décision | Obligatoire, éventuellement pour des destinataires désignés |
| Recommandation, avis | Sans force obligatoire |
Piège très fréquent. La directive ne s'applique pas directement en principe. Elle peut toutefois produire un effet direct vertical, invocable par un particulier contre l'État, si le délai de transposition est expiré et si ses dispositions sont claires, précises et inconditionnelles.
5. Le budget de l'Union
5.1 Les ressources propres
| Ressource | Nature |
|---|---|
| Ressource RNB | Proportion du revenu national brut de chaque État. Principale ressource et variable d'équilibrage |
| Ressource TVA | Assise sur une base TVA harmonisée |
| Ressources propres traditionnelles | Droits de douane, aujourd'hui minoritaires |
| Ressource plastique | Assise sur les déchets d'emballages plastiques non recyclés |
Piège. Répondre « principalement les droits de douane » est inexact. Ils sont historiquement les premières ressources propres, mais leur part est devenue faible.
Limite. La prédominance de la ressource RNB rapproche le budget européen d'un système de contributions nationales, ce qui entretient la logique du « juste retour » et affaiblit l'autonomie financière de l'Union.
5.2 Le cadre financier pluriannuel
Le CFP fixe les plafonds de dépenses sur une période d'au moins cinq ans, en pratique sept ans. Il est adopté par le Conseil à l'unanimité, après approbation du Parlement.
Principe budgétaire propre à l'Union : le budget doit être en équilibre. L'Union ne peut pas financer son budget ordinaire par l'emprunt, contrairement aux États. Les emprunts contractés dans le cadre du plan de relance constituent un dispositif temporaire et dérogatoire.
6. La gouvernance budgétaire des États membres
Cette section prolonge le module 1, section 3. Elle est reprise ici parce que le QCM l'interroge au titre de l'Union.
6.1 Les valeurs de référence
Protocole n° 12 annexé au TFUE, issu de Maastricht : déficit public inférieur à 3 % du produit intérieur brut, dette publique inférieure à 60 %.
6.2 La réforme d'avril 2024
| Texte | Objet |
|---|---|
| Règlement (UE) 2024/1263 | Volet préventif, remplace le règlement (CE) n° 1466/97 |
| Règlement (UE) 2024/1264 | Volet correctif, modifie le règlement (CE) n° 1467/97 |
| Directive (UE) 2024/1265 | Cadres budgétaires nationaux |
Le changement, en une phrase. On passe d'un pilotage par le solde structurel, indicateur non observable dépendant d'une estimation contestée du produit intérieur brut potentiel, à un pilotage par une trajectoire de dépenses primaires nettes, directement observable et contrôlable par le gouvernement.
Instrument central : le plan budgétaire et structurel national à moyen terme, sur quatre ans, extensible à sept en contrepartie d'engagements de réformes et d'investissements. Il remplace les anciens programmes de stabilité et programmes nationaux de réforme.
Limite. La réforme conserve les seuils de 1992, donc l'ancrage nominal contesté, tout en accroissant la marge de négociation bilatérale entre chaque État et la Commission. Elle gagne en réalisme ce qu'elle perd en égalité de traitement et en lisibilité.
6.3 La procédure concernant les déficits excessifs
Constat du dépassement, recommandations du Conseil assorties d'un délai, puis sanctions financières possibles en cas de non-respect persistant.
Limite décisive. Aucune sanction n'est automatique, la décision demeure politique, et aucune amende n'a jamais été effectivement infligée. C'est l'argument central de ceux qui contestent la crédibilité du volet correctif.
7. La fiscalité, point de contact direct avec le métier
7.1 La règle de l'unanimité
L'article 113 du TFUE prévoit l'harmonisation des impositions indirectes par le Conseil statuant à l'unanimité. La fiscalité directe ne fait l'objet d'aucune base juridique d'harmonisation générale : elle relève des États, sous réserve du respect des libertés de circulation.
Conséquence pratique. L'unanimité explique la lenteur des avancées en matière fiscale et le recours fréquent à des instruments non contraignants ou à des coopérations renforcées.
7.2 La taxe sur la valeur ajoutée
Impôt le plus harmonisé de l'Union, régi par une directive commune. Les États conservent une marge sur les taux, dans des limites encadrées.
7.3 Les aides d'État
Articles 107 à 109 du TFUE. Sont incompatibles avec le marché intérieur les aides accordées par les États qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres.
Ce qui compte pour un inspecteur. Un avantage fiscal sélectif peut constituer une aide d'État. Le contrôle de la Commission s'exerce donc aussi sur des dispositifs fiscaux nationaux, ce qui limite la souveraineté fiscale par un chemin indirect.
8. Auto-évaluation
- Distinguez Conseil européen, Conseil de l'Union européenne et Conseil de l'Europe.
- Une directive est-elle directement applicable ?
- À quoi répondent respectivement la subsidiarité et la proportionnalité ?
- Pourquoi la primauté du droit de l'Union est-elle une question non résolue en France ?
- Quelle est la principale ressource propre du budget de l'Union, et pourquoi est-ce un problème ?
- Qu'a changé la réforme de 2024, et qu'a-t-elle conservé ?
- Pourquoi l'harmonisation fiscale progresse-t-elle si lentement dans l'Union ?
Grille : visa exact 4, définition cardinale 3, mécanisme 4, limite 4, structure 3, concision 2.
SOURCES
- Traité sur l'Union européenne : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT
- Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A12012E%2FTXT
- Règlement (UE) 2024/1263 : https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/1263/oj/fra
- Cadre des politiques budgétaires, Parlement européen : https://www.europarl.europa.eu/factsheets/fr/sheet/89/le-cadre-de-l-union-europeenne-pour-les-politiques-budgetaires
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